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    城市化信息與研究動態第七期

    來源:城市中國網2018年07月31日 13:59 (編輯:竹書流年)

    國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心城市化信息與研究動態 第7期 2018年7月31日


    以制度改革為重點推進深度城市化

    作者:中國城市發展中心 徐 林

        城市化是一個國家走向現代化的必由之路。改革開放以來,隨著市場化改革的深入和要素流動管制的放開,我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城市化進程,城市城鎮發展取得了炫目的成就,這是我國持續市場化改革和對外開放的顯著成果。從1978年到2017年,我國城市化率年均提高1個多百分點,2017年底城市化率達58.5%,城鎮常住人口由1.7億人增加到8.1億人,城市數量由193個增加到660多個。

        不僅如此,與城市化相關的市場化改革和管制放松降低了制度性交易成本,促進了城鄉要素的自由流動和市場化配置,大大提高了資源配置效率和要素報酬水平。城市建設方興未艾,基礎設施明顯改善,城市功能不斷增強,人均住房水平明顯改善,公共服務水平不斷提高。城市化改變了我國億萬農民的命運,使他們脫離了貧困愚昧,見識了現代文明,提高了人力資本,提高了人均收入,改善了生活質量,為經濟發展注入了強大動力,大大推進了國家現代化進程。

        按照城市化表現出的一般規律,我國仍處于城市化率30—70%的較快發展階段,與發達國家90%左右的城市化水平相比,還有較大差距。隨著勞動年齡人口的減少,特別是農村青壯年勞動力數量的逐漸減少,我國城市化速度將從高速向中高速轉變,城市城鎮發展也將由規模擴張為主轉向質量提升為主轉變。盡管如此,我國尚未出現城鄉大格局中的逆城市化趨勢,這是由城鄉居民之間依然還有收入、公共服務較大差距,農業與非農產業勞動生產率之間還有較大差距的現實決定的。在差距面前,包括勞動力在內的各類生產要素依然會表現出向高報酬地區和領域轉移配置的動力和趨勢,這一趨勢符合市場規律,有利于提高資源配置效率,不可能也不應該通過資源的逆向配置人為加以逆轉。按照預測分析,我國還將持續20年以上的城市化進程,在2035年我國基本實現現代化目標時,城市化水平將穩定在80%以上。

        值得關注的是,如果說改革開放后前40年的城市化主要是轉移農業農村富余勞動力,提高勞動力資源整體配置效率,那么在勞動年齡人口每年減少幾百萬,農村剩余勞動力數量逐年下降背景下,今后的城市化應該更加注重推進以人為核心的城市化,使更多已經進城就業的農民工和他們的家屬在就業居住所在的城市和城鎮市民化,讓他們能夠按意愿在城市和城鎮安居樂業,全面提高城市化質量和可持續發展水平。我們不妨把這一城市化模式叫做深度城市化,以區別過去注重城市面子不注重城市里子的城市化模式。這樣做,既可以深入推進供給側結構性改革,進一步提高要素配置效率;又可以提高更多轉移人口的收入和消費能力,帶動消費、拉動投資,釋放新的內需潛力,也是應對中美貿易戰可能導致的不利后果的最有效力的舉措。

    一、城市化是供給側結構性改革的重要內容

        城市化是農業農村富余勞動力向勞動生產率更高的非農產業轉移就業并在城市化地區居住、享受更高質量公共服務,以及整個社會適應這一變化的過程。適應這一變化的根本舉措就是推進以市場化為取向、發揮統一市場優勢、深度融入全球市場、市場主導要素配置的體制機制改革,這些改革有利于促進勞動力、土地、資本和各類創新要素在城鄉之間的自由流動和市場化配置,有利于拓展市場邊界,提高資源配置效率,并最終提高全要素生產率,這是過去四十年中國城市化進程的主旋律,與供給側結構性改革的根本目的是完全一致的。

        (一)城市化有利于提高整體勞動生產率,提高人力資源配置效率。從勞動力資源配置效率看,2017年我國全員勞動生產率為8.74萬元/人,按市場匯率比較不到美國的12%,甚至低于不少發展中國家。農業部門勞動生產率只相當于二產的22%和三產的26%左右,低于全世界33%左右的平均水平。大多數地區農民1年務農時間不超過2個月,農村勞動力富余總體上比較普遍,隨著機械化水平的不斷提高,今后還有較大的轉移空間。農村富余勞動力向非農產業轉移,不僅可以縮小三次產業比較勞動生產率之間的差距,還可以大幅提高經濟的全員勞動生產率,提升經濟發展質量和效益。從人力資本提升看,我國有9億多勞動力,其中技能型人才不到1.6億人,未受過培訓的農民工占比達60%以上。農業勞動力在向非農產業轉移時,一般都需要進行職業技能培訓和提升才能上崗,近幾年持續實施農民工職業技能提升計劃,每年培訓的勞動力都在千萬人次以上。隨著市民化的深入推進,越來越多農民工隨遷子女可以平等享有受教育權利,在流入地接受更高質量的教育。農村人口離開農業到非農產業就業,離開農村進入城市生活居住,本質上是擺脫農村愚昧落后文化,認知接受城市現代文明的機會。即便是結束打工回到農村,也將在農村傳播在城市浸潤的現代文明和所學技能。所有這些,都將有效提升我國人口和勞動力的整體素質,增加人力資源和人力資本的有效供給,以及基本實現現代化所需要的人力資本積累。

        (二)城市化有利于集約高效利用土地,高效配置城鄉建設用地并有效保護耕地。實證分析表明,城市規模越大,土地利用的集約化程度越高,城市相對于農村有更高的土地利用效率,單位空間產出密度和人口密度都大大高于鄉村地區。隨著大量農民進城和城市規模的不斷擴大,雖然城市建設用地會繼續增加,但農村建設用地也應相應減少。如果大范圍實行城鄉建設用地增減掛鉤、占補平衡,耕地總量不但不會減少,還應該有所增加。原因在于農村居住分散,基礎設施和公共服務設施配套用地多,人均建設用地相對更大。目前我國農村居民點人均用地約為270多平方米,城鎮現有人均用地約為140多平方米,兩者相差130平方米。城市化水平提高特別是人口更多向大中城市聚集后,城市空間利用效率會進一步提高,會日益接近人均100平方米的用地標準水平。按計劃的1億人落戶城鎮計算,如果能通過城鄉建設用地增減掛鉤等方式完善進城落戶農民的宅基地有償退出機制,就可以盤活建設用地100多萬公頃。從地方實踐看,重慶市建立在城鄉建設用地增減掛鉤機制上的地票制度,既通過建設用地復墾增加了農用耕地,又通過建設用地指標的交易實現了農民宅基地的有償退出,還更好滿足了城市建設所需用地。進一步完善農村土地經營權和宅基地使用權流轉機制,還可以盤活更多的農村閑置土地資產,有效提高農村土地使用效率和農民財產性收入。如果在大城市郊區允許農村將現有閑置建設用地用于建設租賃性住房,還可以形成有效的農民經營性財產,擴大城市住房供給,緩解住房價格和租金上漲。從農民承包耕地情況看,我國實際經營耕地的農戶戶均規模約為0.6公頃,不僅不及日本戶均經營規模1.8公頃(政府計劃擴大至20公頃),更不及美國農業人均60公頃的規模。近幾年上海松江區通過土地經營權流轉,戶均經營耕地面積超過100畝,使農戶收入大幅提高。如果松江模式可以大范圍推廣,不僅可以大幅提升農地產出效率,還可以使更多的農業勞動力轉移出來,配置到勞動生產率更高的產業領域。

        (三)城市化有利于提高公共資金使用效率和基礎設施規模效益。公共服務和基礎設施領域有著明顯的規模經濟效應,隨著城市人口規模和密度的增加,新增人口所需增加的公共服務和基礎設施投入呈邊際遞減趨勢。我國城鄉區域間人口密度差異很大,總體上表現出城市規模越大人口密度越高的特征。以北京市為例,全市人口密度為1322人/平方公里,主城西城區人口密度達25000多人/平方公里,但以鄉村地區為主的門頭溝區只有206人/平方公里。由于鄉村人口分布比較分散,覆蓋同等規模鄉村人口所需的水電路氣郵暖和環保等基礎設施投入是覆蓋同等規模城市人口的10倍左右。在我國西部部分邊遠山村,農村電網建成后服務的人口有限,投入成本很大,輸配電成本進戶后每度高達5元錢左右,是城市的10倍以上,如果按覆蓋成本定價,西部地區山區農民根本用不起電,外出打工賺錢后返鄉購買的家用電器,因為交不起電費只能淪為擺設。加快推動農村地區特別是邊遠山區、貧困地區農業人口向非農產業轉移就業,在就業所在的城鎮地區集聚居住,不僅有利于通過產業脫貧和異地搬遷脫貧,發揮城鎮化對脫貧攻堅的積極效應,還可以更低的成本提供基礎設施和公共服務,將有限的公共資金更多投入在效率更高的城鎮地區,提高公共資金投入效率和公共設施的使用效率,減少公共資金的浪費。在今后實施鄉村振興戰略中,如果不充分挖掘城市化吸納并聚集更多農業富余勞動力和農村富余人口的潛力,不加選擇地把有限的公共資金配置于過于分散的鄉村公共設施建設,不僅成本高效率低,最終也會因農村人口繼續流向城市地區而形成廢棄和浪費。

        (四)城市化有利于創新要素集聚和知識傳播擴散,增強創新驅動發展動力。城市的規模經濟和開放包容特性,使城市歷來都是各國創業創新的主要平臺,會產生1+1>2的規模經濟效應,這也是城市吸引各類人才和要素聚集的魅力所在。各類創新要素在城市平臺聚集組合,特別是在大城市和特大城市聚集,更容易產生傳播擴散知識、相互組合帶動的創新創業效果,有利于新技術、新想法與各類生產要素組合成更加高效的新技術、新產品、新商業模式,推動大眾創業萬眾創新,從供給側形成經濟增長的不竭動力。城市人口規模不斷擴大形成的規模經濟效應,使得城市分工日益細化,專業化效率不斷提高,并在眾多領域形成創新創業和擴大就業的機會。這也是為什么世界各國創新資源和創新要素主要分布在城市地區、創新成果主要產生于城市地區的主要原因。我國也不外,我國90%以上的科研人員、90%以上的科研機構、90%以上的研發成果都分布并來自城市地區而不是鄉村地區。即便是為農村和農業發展服務的研發機構和科技服務機構,也主要分布在城市地區而不是農村地區。這一創新要素的分布聚集趨勢,具有其內在規律,不可能被“上山下鄉”的倡議所改變,這是因為只有在城市地區,才能更高效地聚集各類創新要素并高效組合,得到城市地區產業聚集形成的配套支持,并形成新的產出效果。近年來,我國各類城市創新創業孵化平臺快速增長,創新工場、創客空間等各類新型孵化器及企業孵化平臺不斷涌現,以每年超過20%的速度增長,這是城市發展的獨特魅力和效應,也是城市發展的持續動力。任何推動城市創新創業要素向鄉村逆向配置的倡導和努力,除了會浪費政策資源、降低資源配置效率外,只可能取得星星點點的成功,不可能形成燎原的成功態勢。

    二、城市化可以進一步釋放內需潛力

        新時代的深度城市化,核心是農業轉移人口市民化,是內需潛力不斷釋放的過程。我國常住人口城鎮化率雖然已經達到58.5%,但戶籍人口城鎮化率只有43%。按照規劃,到2020年,我國常住人口城鎮化率達到60%左右,戶籍人口城鎮化率達到45%左右,年均需轉戶約1600萬人。持續解決如此大規模的人口遷移、穩定就業、集聚安居等問題,意味著巨大的居民消費提升和龐大的城鎮軟硬件設施建設需求,是經濟增長持久的內需動力。

        (一)城市化是消費需求的“倍增器”。 我國過去的城市化,更多體現為對農業和農村富余勞動力在非農產業的高效利用,使得近3億農民轉移到了勞動生產率和收入更高的非農產業就業,提高了他們的收入水平和消費能力。但由于他們中的大多數還不能帶上自己的家屬,還不能享受與城市居民同等的社會保障等公共服務,他們存錢帶回農村的儲蓄傾向較高,對未來的不確定性也影響了他們的消費支出比例。新生代農民工具有一些新的特點,大多數人可能是在城鎮出生的農民工二代,農業生產技能基本缺失,也沒有返回家鄉的意愿。針對這些新特點,新時期城市化如果能更多促進進城就業農民市民化,將更多進城務工農民及其隨遷家屬落戶并成為真正的城市居民,有利于擴大城鎮消費群體,提高城鄉居民的整體消費傾向,推動消費結構升級和新的消費潛力釋放。2017年,全國城鎮居民人均可支配收入36396元,消費支出24445元,分別是農村居民的2.71倍和2.23倍。農民通過非農產業就業轉化為市民后,不僅收入提高,消費需求也會增加1萬多元。按年均1600多萬農村人口進城落戶計算,新增的消費需求近2000億元,如果現有2.7億農業轉移人口中有更多人可以自由選擇落戶成為市民,還會帶動消費需求數千億元,兩者合在一起近萬億元。

        (二)城市化也是投資需求的“推進器”。盡管我國經歷了基礎設施大發展的40年,但我國基礎設施人均存量僅相當于西歐的1/3、北美的1/4左右。考慮到未來還有2—3億人會從農村轉移到城市就業居住,即便是按現有人均基礎設施存量水平配置基礎設施供給,還需要巨量的基礎設施投資來支撐和保障。根據對農業轉移人口市民化公共成本的調查測算,一個農業轉移人口落戶城鎮,人均約為8—13萬。到2030年,我國城鎮常住人口將達到10億人左右,其中農業轉移人口約4億人,在加上其他城市間流動的常住人口,戶籍不在常住地的人口會有5億人。按人均公共成本10萬元計算,解決5億人落戶,未來需要公共投資支出50萬億元,僅各類城市和城鎮住房保障和城市基礎設施維護等,就需要投資約30萬億元。如果把城市消費需求增加牽引的產業投資算在內,還會有更大的固定資產投資需求產生。

        此外,我國鎮區人口超過10萬人的特大鎮有近300個,這些特大鎮的基礎設施和公共服務設施標準與城市相比偏低。根據浙江等地的實踐和測算,如果能將這些特大鎮撤鎮設市,每年因公共設施標準提高帶來的固定資產投資,可在現有基礎上增長25—30%,如能將鎮區人口10萬人以上的特大鎮設市,每年新增城市基礎設施投資就會達到數千億元。

    三、以制度改革為重點推進深度城市化

        在中國現行體制下,需要政府出手解決的城市化問題本質上是個制度改革問題,基本導向是進一步市場化。因此,深化新時代城市化進程,需要堅持以人為核心,深入推進相關制度改革,掃除阻礙城市化正常發展的體制障礙,使城市化能夠發揮促進供需兩側有機結合、推動經濟持續增長的積極作用。

        (一)加快推進戶籍制度改革,基于居住證推進公共服務均等化。城鄉分割、地區分割的戶籍制度是計劃體制時期遺留的限制人口自由流動的制度,不符合現代治理體系的要求,在世界上已經不多見。戶籍制度的負面影響值得高度重視,戶籍制度雖然在過去降低了城市化、工業化成本,但是以犧牲農民工個人權益和家庭利益為代價的,農民工在城市辛苦工作得不到同等對待、留守兒童因缺乏父母關愛等形成的心理影響可能對整個社會和諧產生持續不利的后果。目前,各類城市對待戶籍管制放開的做法各不相同,總體看城市規模越大設定的門檻更高,試圖用戶籍制度管制來控制城市人口規模和城市政府承擔公共服務責任的人口數量。從現實看,戶籍制度基本上不能左右一個城市的常住人口規模,因為城市人口規模總體上是由經濟規模和產業結構決定的。經濟規模越大,產業結構的勞動密集程度越高,就業勞動力規模就越大,常住人口就會越多。因此,只要一個城市的經濟持續保持增長,即便是產業結構升級,就業需求導致的人口規模也會持續增長。如果要引導并調控城市常住人口,更多應該調控城市經濟的空間分布、產業結構附加值,而不是直接管制人口規模。有的城市一方面提出要控制人口規模,另一方面還在不加選擇地擴大經濟規模,是不可能實現控制城市常住人口規模目標的。從降低城市政府公共服務財政負擔看,對于已經在城市就業特別是有正規就業的非戶籍常住人口,他們對當地經濟發展和公共財政的貢獻與當地戶籍居民是一樣的,很多人的貢獻甚至大于本地戶籍人口的貢獻,他們理應有權利享受與本地居民完全同等的公共服務水平,不應該受到任何歧視性待遇,這是社會公平正義的基本要求。因此,按照新發展理念的要求,各類城市政府都應該進一步放寬落戶條件、降低落戶門檻,加快制定公開透明的落戶標準,讓那些有穩定就業和落戶意愿的常住人口及其隨遷家屬能夠在常住地落戶,并享受與本地戶籍居民同等的公共服務。對未落戶的城鎮常住人口,應該全面落實居住證制度,加快健全以居住證為載體的基本公共服務提供機制,并逐步延伸至所有公共服務,為最終取消戶籍制度創造條件。目前一些城市發起的“搶人才”舉措,雖然與過去相比降低了落戶門檻,但或許帶有各自獨有的動機,并不是真正意義上放寬落戶條件的一般性做法,依然帶有歧視性和選擇性,不是普惠于所有就業常住人口的做法,還需要進一步放寬和改進。當然,加快戶籍制度改革的好處還不僅限于城市化方面,還可以回應美國對中國非市場經濟制度評價時提出的對我國戶籍制度的批評,他們認為這一制度扭曲了勞動力要素價格。

        (二)深化城鄉土地與房地產制度改革。城市化過程中的土地產權和住房制度問題格外敏感,不僅涉及到耕地保護,還涉及到復雜的利益結構調整和分享。從土地制度看,一是為了保護耕地,持續實行建設用地指標中央計劃制度,每年由國家計劃確定各地可以新增的建設用地指標。這一制度的最大問題是計劃指標的區域分配并不能很好體現不同地區經濟增長快慢導致的城市化建設用地差異性要求,也沒有建立相應的跨區域額度交易來構建區域間彈性平衡的市場機制,導致一些發展快的地區建設用地過于緊張,地價上漲過快。有的地區索性大量拆除農村地區的農民住房,把農民趕進樓房“城市化”,將騰出來的農民住宅建設用地轉變為城市建設用地,形成了對傳統村落的不合理破壞。二是現有的征地制度為了保障城市建設特別是基礎設施建設,低價從農民手里征地,對失地農民的補償不夠到位,在征地過程中農民利益受損的現象比較普遍,導致的社會矛盾和群體性事件也時有發生。三是土地計劃管理制度重計劃分配,輕開發密度或集約化用地管理,導致建設用地利用效率不僅沒有提高,還持續下降。過去十幾年我國城市建成區人口密度不僅沒有提高,每平方公里人數反而從8000多人下降到7000多人,離每平方公里1萬人的城市建設用地人口密度標準還有較大差距。四是進城定居農民在獲得城市穩定住所后,其農村宅基地退出機制不完善。雖然實行了農村建設用地減少與城市建設用地等量增加機制,并建立了地票等市場化交易機制,但由于限定在縣域范圍、市域范圍、省域范圍的做法,與人口流動跨省域的狀況不能匹配,導致吸納外地人口就業居住較多、建設用地需求較大的地區得不到相應的建設用地指標保障,降低了增減掛鉤機制的交易效率和資產配置效率。作為城市化結果,我國農村人口雖然在持續減少,進城農民數量持續增加,但農村建設用地不僅沒有相應減少,甚至還在增加。五是農村土地產權制度不夠完善穩定,導致大量閑置農村建設用地和耕地的高效流轉和高效配置受到不利影響,耕地撂荒現象非常普遍,農民的土地財產權收益潛力難以得到有效發揮。六是城市房地產市場炒作比較嚴重,一些城市房價持續快速上漲,住宅空置現象比較嚴重,行政管制導致的價格和供求關系扭曲日益明顯,一線城市因房價過高導致生活成本高企,加劇了部分城市居民的住房困難。

        為了解決上述問題,應該建立建設用地指標跨區域調劑交易制度、增減掛鉤騰出的農村建設用地指標全國范圍內跨區域交易制度,拓寬進城擁有穩定居所農村轉移人口的宅基地自愿有償退出通道;在城郊地區允許農村建設用地入市交易或用于建設用于公租房,適度降低政府對建設用地一級市場的壟斷;對征地導致的失地農民,除了提供一次性補償外,提供與當地城市居民水平一致的養老保障,真正消除失地農民的后顧之憂。在城市住房制度改革方面,一是要改變目前行政管制房地產交易和價格的扭曲做法,讓房地產市場成為正常的商品和財產市場;二是對過度炒作行為通過交易稅和交易增值稅調節制度等進行抑制;三是在一線城市提供更多的可以穩定長租的公租房供應,對中低收入群體提供更多貨幣化租金補貼,允許城郊地區集體建設用地進入公租房市場,將城市地下室改裝升級后作為廉租房源,確保城市出租房的基本質量和功能。

        (三)深化財稅體制和地方政府融資機制改革。財稅體制和政府融資機制對以非戶籍常住人口市民化為核心的深度城市化、城市基礎設施建設投融資行為,以及地方政府債務管理和風險控制等具有重要影響。我國現行財稅體制沒有解決的問題是財力與支出責任不對等,導致外來人口較多的城市財力難以保障非戶籍常住人口基本公共服務均等化提供,更缺乏讓更多非戶籍常住人口落戶并提供同等公共服務的能力和動機。以廣東為例,廣東省雖然是我國財政收入總量排名第一的經濟大省,但其人均財政支出水平卻只能排在全國第20位左右,這說明經濟轉移支付制度調節后,廣東省以人均財政支出水平衡量的政府公共服務能力,在全國只能排在20名以后。這在一定程度上說明了為什么那些吸納外來人口較多的沿海發達省份和城市,沒有動力讓這樣外來常住人口落戶成為本地居民。解決這一問題,需要對現行財稅制度作進一步的改革和完善,一是進一步完善均衡性財政轉移支付計算辦法,將外省人落戶本地人數和外來常住人口數量,作為因素納入均衡性財政轉移支付的計算公式;二是進一步縮減專項轉移支付的種類和規模,提高一般性轉移支付或均衡性轉移支付的比例;三是在“營改增”導致的地方營業稅主體稅種缺失后,應構建新的地方政府主體稅種,適度增強地方財政的分享比例和地方財力的自主性,防止中央財政收入比重進一步上升。房地產稅是地方政府的潛在主體稅種,但征收房地產稅的制度設計要充分考慮先行土地出讓制度的特殊性以及未來可能出現的差異性,真正體現財產稅特征,具有普遍覆蓋性,并以穩定合理的節奏逐步推開。

        從地方政府融資體制看,為了管控地方政府債務,從預算法制定和修訂開始,我國就一直在限制地方政府的舉債權。為了適應城市建設的巨大融資需求,地方政府作為變通,不得不采取設立投融資平臺公司的模式,以企業為主體變相舉債,但政府實際上承擔著直接或間接的償債義務,這使得地方政府債務的管理變得復雜和難以監控。允許地方政府舉債應該作為一項制度明確下來,這一方面是因為目前的地方財政基本是吃飯財政,解決了財政供養人員的工資福利后,基本就沒有太多資源可以用于基礎設施建設,地方基礎設施建設資金來源只能靠土地出讓收入和舉債收入;另一方面是因為基礎設施建設一旦形成,往往會使用幾代人的較長時間,通過債務融資使基礎設施建設的投資成本在幾代人之間進行分擔,更好體現了基礎設施效益和成本的代際分享分擔,是合理的基礎設施投融資建設機制和效益成本分享機制。因此,從制度上看,我們應該在立法上允許地方政府直接舉債,通過發行地方政府債券,建立公開透明的地方政府債務決策機制、中介信用評價機制和市場化承銷投資約束機制。目前財政部主導發行的地方政府債券,實行的是中央財政統一計劃年度總量并分配各省發行額度,由各省自行發行再分配到地市的模式,這一模式看似由中央政府統一管控總量,但不利于建立發行主體的責權利對等關系,也很難真正起到對地方債務的管控作用。在當前去杠桿過程中,對待地方政府債務的處置,不能采取對不同地區一刀切的做法,更不能采取抽刀斷水的做法。從總體看,我國地方政府債務還沒有出現系統性償債風險,政府債務主要用于基礎設施建設而不是消費,設施建成后形成了大量政府資產,這些資產基本都具有社會效益,有的還具有直接或間接經濟收益,只要再融資成本不急劇上升,應該通過借新還舊的再融資機制,延續債務期限和還本付息期限。對于那些債務規模過大、風險較高的地區,可以采取控制債務余額不增加、借新還舊的方式逐年消化風險,必要時可以通過出售部分政府資產用于還債。從地方政府融資工具看,目前最缺乏的是長期債務融資工具,短債長用等期限錯配嚴重,容易形成流動性風險,需要通過增加長期債務融資工具來解決。對于具有穩定持續增加的現金流資產,還可以通過發行資產證券化、REITS等金融工具進行融資。從源頭上控制地方政府債務,還需要解決城市規劃軟約束和城市領導人權力軟約束問題,改變一任領導一方開發、新城新區遍地開花、城市建設攤子過大,以及新建城區人口、產出、商業密度過低等問題,做到功成不必在我,城市新區開發成熟一片再開發一片的合理節奏。

        (四)運用新技術推進城市社會治理現代化。對城市規模過大的擔憂,一方面可能是出于對資源環境承載力的擔憂,更多可能是出于對城市治理能力和公共服務能力不足的擔憂。過去我國的城市治理更多是通過政府及其組織體系來承擔,單向治理的特點比較明顯,市民參與和社區自治的成分相對較少,這無疑使政府主導的城市治理缺乏合理的責任分擔機制。解決的出路是更多的社區自治與市民參與,讓城市市民有更多的公共意識和社會責任承擔。這相應需要有組織有步驟地引入民主機制來形成社區自治的合理架構,這類實踐在中國城市和鄉村已經有過程度不同的嘗試,完全可以在總結基礎上不斷完善并逐步推開。

        技術進步也給了我們新的解決大城市病等問題的出路,這個出路就是智慧城市建設。信息技術、互聯網、大數據、云計算、人工智能等智慧技術等領域的快速進步,特別是深度學習算法、計算能力和大數據之間的相互促進和相輔相成,使得人工智能越來越從專用技術演變為通用技術,可以與城市經濟社會發展、生態環境保護、基礎設施運營、能源調度和節能、社保體系運營、治安網格化監控等廣泛領域深度融合,為智慧化城市管理提供強有力的技術支撐。一批類似于谷歌、阿里、華為、科大訊飛、平安集團等公司,已經在不同城市推行其智慧城市解決方案。但要真正形成城市智慧治理的“中心大腦加四肢”的完整管理運營平臺,面臨的障礙更多是制度性的,需要進行多領域的制度改革和建設,特別是要強化數據開放分享和隱私保護的立法,強化分散在不同部門的智慧管理系統的整合與互聯互通。只有這樣,才能大大提高城市數字化管理、服務的運營效率,使城市治理和服務真正做到親民便民便企并安全可靠,實實在在地降低城市運營的制度性交易成本。這需要制定規則或立法,迫使政府不同部門主動放棄對數據和權力的壟斷,使分散的數據資源更多集合成為有效公共資源,使政府的權力運行和公共管理事務通過智慧管理平臺,變得更加公開透明、合規、高效并可監督。從這個角度看,智慧城市建設不單是一個技術工程問題,而是一個有利于提高城市運營效率、降低制度性成本的供給側結構性改革。從需求側看,智慧城市建設本身,也是正在加速增長的對智慧技術、產品和服務的新的強勁需求。

        (五)優化城市空間布局和城市規模結構。我國目前有城市數量660多個,其中城區人口超過1000萬的超大城市7個、人口在500—1000萬的特大城市9個、人口在100—500萬的大城市124個、人口在50—100萬的中等城市138個、人口在50萬以下的小城市380個,還有20117個建制小城鎮,其中300多個是鎮區人口超過10萬人的特大鎮。目前看得見的趨勢是,部分城市規模會越來越大,超大城市、特大城市、大城市的數量還會進一步增加,當然也會有部分城市出現衰減,比如資源枯竭型城市、失去競爭力的老工業基地城市。城市分布的空間格局主要受地理條件影響,比如胡煥庸線東部目前依然聚集了我國94%左右的人口,這在大的格局上是難以改變的,也不應該試圖改變。城市空間格局的另一個特點是呈集群化分布特征,這是各國表現出的共同現象和規律。我國粵港澳大灣區城市群、杭州灣大灣區城市群(長三角)、渤海灣大灣區城市群、成渝城市群、長江中游城市群等超大城市群正在程度不同地崛起,另外還有不少基于中心城市的都市圈在快速發展。這一趨勢主要是由統一市場條件下的資源市場化配置和產業集群分工關系決定的,有更高的分工效率和更強的競爭力。目前政府在編制城市群和都市圈發展規劃,但值得關注的是,城市群和都市圈本質上并不是政府規劃的結果,是市場力量和技術力量共同推動的結果,不是規劃形成的。但這并不意味著在城市群和都市圈形成過程中,政府就應該無所作為。政府的正確作為主要是統一規劃基礎設施網絡、維護市場統一、消除市場壁壘、構建合理的城市間利益分享和補償機制,構建城市群內統籌一體的社會保障體系,在此基礎上讓市場更好發揮作用,讓企業自主決策產業布局。

        城市規模結構的合理標準究竟是什么難以定論。我國過去長期實行的是限制大城市發展,鼓勵發展中小城市和小城鎮的城市規模結構政策。但實際結果顯得事與愿違,大城市越來越大,城市人口真正分布在中小城市和小城鎮的比例并不高。這與城市規模越大、就業機會越多、公共服務越好、城市文化更開放密切相關。中國的問題不同于西方市場經濟國家,中國的城市有行政等級,直轄市領導是副國級,還有副省級城市、地級市和縣級市。由于公共資源配置主要被行政權力主導,行政等級越高的城市往往容易得到更多公共資源,會有更好的公共服務,更強的政治和政策影響力,這會反過來增強高等級城市對各類要素的吸引力,使城市變得越來越大。這說明我國的制度體制特征與政府城市規模結構的發展導向是相左的,甚至在相當程度上強化了城市規模結構的“不平衡”。簡單的邏輯推導是改革這一不合理的行政等級體制,但對現行行政權力結構進行調整顯然難以做到。合理的出路可能是在財稅制度和預算制度方面做出新的改革嘗試,讓各城市之間的人均財政支出以及相應的公共服務能力逐步趨于均等,從而縮小不同規模城市間的差距,增強中小城市的吸引力。很遺憾的是,在看得見的未來,我國的城市規模結構難以發生大的結構性逆轉。或許,我們可以探索讓現有鎮區人口超過10萬人且發展潛力較大的特大鎮,改變成具有更高行政級別的市,使它們在在公共資源配置和公共設施和服務方面,有更高的標準,以增強自身的吸引力。

        (六)改革城市規劃管理體制。城市的復雜性和城市可持續發展面臨的巨大壓力,使得城市規劃也面臨許多新的挑戰,需要創新和改革,以更好發揮引導和約束作用。中國的城市規劃有四大問題需要探索:一是如何處理好城市規劃的彈性和剛性,目前城市規劃對人口控制的約束性目標要求,與城市經濟擴張性規劃的目標是矛盾的,因為經濟規模擴張意味著就業增加和人口規模的擴大。但經濟規模的擴展主要受市場調節,并能由政府的規劃控制,這也是我國許多城市難以實現城市規劃人口控制性目標的主要原因。人口控制目標一旦不切實際,圍繞人口控制目標配置的土地和公共服務等,就可能難以滿足要求,并使得城市運行受到影響。比較合理的做法是將受市場影響較大的城市規劃目標設定為預期性目標并保持足夠的彈性和可修訂性,而那些涉及到空間和生態管控的目標,如三生空間的劃定、紅線目標控制、尤其是生態空間、公園空間、步道空間、節能建筑等,保持較強的剛性約束;二是構建更加合理的城市規劃體系。城市規劃作為空間規劃,既要根據坐標尺度要求建立精度不同的分層規劃體系,還要建立經濟社會、基礎設施、公共服務、生態環境、歷史文化、開發保護、空間利用等統籌的“多規合一”,使得各類規劃要素的上下左右形成一個整體,在具體落實時又能形成各有側重的責任分工,這需要新技術手段的支撐,更需要政府職能的重組整合來保障。三是需要優化規劃編制和審批制度。城市規劃是老百姓自己的事,涉及到眾多主體的利益協調和平衡,需要形成廣泛共識,應該在程序上確保足夠的公眾參與,讓不同利益主體有充分表達的機會,讓規劃編制程序成為構建目標、優化格局、協調利益、培育共識的過程。規劃的審批主體對規劃的實施也至關重要,目前我國實行的是城市規劃由上級部門審批的制度,這一制度與城市經濟社會發展規劃和各類專項規劃主要由當地人大和政府審批的制度之間,具有以下協調配合方面的制度障礙。由上級政府審批城市規劃的制度,不利于體現地方政府在城市規劃和實施的中責權利對等,也不利于城市規劃與其他規劃的融合協調,應該調整為由當地人大審批,是城市規劃具有地方法地位,這樣做也有利于強化地方人大作為立法機構對當地城市規劃編制、實施、管理和修編的法律監督,減少城市黨政領導對城市規劃干預的隨意性,改變城市規劃的軟約束狀況。四是構建統一的城市規劃信息平臺,將城市規劃編制、修訂、實施納入統一的信息平臺監管,基于信息平臺優化政府工作流程和重大城市建設項目落地審核流程,并記錄城市規劃和實施的完整歷史。

        諾貝爾經濟學獎得主約瑟夫.斯蒂格利茨教授曾將中國的城市化描述為引導二十一世紀世界經濟走勢的兩個重大因素之一,這一判斷從今天看,無論對中國還是世界,依然是有意義的。從上面的分析我們可以看到,中國的城市化改革從供給側看,可以推進人力資本培育和積累,大大提高勞動力資源的配置效率,持續提高經濟的整體生產率,增強創新創業的聚集效應,提高城市社會和諧程度并降低制度性交易成本;從需求側看會提高城鄉居民的收入水平和消費能力,創造新的消費需求和城市基礎設施和住房需求,拉動城市建設投資的持續擴大,是一個可以從供需兩側推動經濟增長和提質增效的最佳抓手。

        最近中美之間爆發的貿易摩擦,表面看是美國為了解決貿易不平衡問題采取的“特朗普”式舉措,實際上還隱含著以美國為首的西方國家對我國現行體制沖擊原有國際貿易規則的不滿,或許也是中美兩個超級大國在新時期“修昔底德”式博弈的表現形式。不管貿易戰的最終結果如何,只要我國現行體制不做出新的適應性調整和改革,我們與主要貿易對象國之間的圍繞反傾銷和反補貼的貿易摩擦和官司就不可能減少。考慮到美國是我國貿易順差的最大來源國,美國單邊關稅報復的做法會使得貿易對我國經濟增長的拉動作用加快衰減。從貿易戰可能導致的短期沖擊看,能夠持續對沖出口下降導致失業的主要舉措和政策空間,恰恰就在深度城市化這個領域。這是因為城市規模擴大后產生的最大效應是服務業的更快發展,符合當前中國城市居民消費需求結構升級的方向,會產生大量的創業和就業機會。但這要求各類城市,特別是大城市、特大城市和超大城市,要充分挖掘城市服務業發展的創業就業機會,而不是以疏散的名義逼迫低端產業和低端人口離開城市。所有城市領導人都應該認識到,任何一個城市,不管這個城市的產業結構多么高級,也不可能是一個由同等層次居民組成的城市,城市分工效率的形成需要不同層次的產業共生、不同層次的勞動力共協、從而產生不同層次的消費需求,城市越大越是如此,產生的創業就業機會也越多。因此,對待外來人口的開放包容姿態,應該成為具有共產主義信仰的城市領導人的共同覺悟,具有社會主義核心價值觀熏陶的城市既有居民的共同覺悟,具有經濟學專業思維的城市管理者的共同覺悟。為了應對新的外部環境變化和外部需求衰減,保持相對穩定的經濟增長和結構升級步伐,我們除了通過城市化改革穩步挖掘新的內需替代,營造更好的創新創業環境,別無他法。而真正能夠釋放內需潛力并同時提高創新創業活力和供給側效率的舉措,就是繼續深化城市化領域的各項制度改革,消除城市化自然發展的制度性障礙,讓更多的農民成為產業工人,讓更多的農村居民成為城市市民。不僅如此,只有繼續促進深度城市化,才能完成并鞏固脫貧目標成果、順利實施鄉村振興戰略,使全面脫貧和鄉村振興得到城市化的持續拉動和支撐。沒有城市化支撐的農村脫貧和鄉村振興,一方面難以實現并得到鞏固,另一方面也極可能產生新的公共資源浪費,將是難以持續和維持的。

    中國城市和小城鎮改革發展中心

    徐林         


    (本文得到了天津中麗基金總裁王俊灃先生的基礎性研究支持,得到了南開經濟學人群部分老師和同學的指點和修改建議,在此深表感謝。)

    聯系人:張曉旭

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