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    【薦書】《變遷三十年:珠三角城鎮化30年編年史》

    來源:南方都市報2015年05月05日 16:32 【作者:南方都市報 】 (編輯:dlzhong)

    《變遷三十年:珠三角城鎮化30年編年史》,南方都市報著,南方日報出版社2014年12月版
    《變遷三十年:珠三角城鎮化30年編年史》,南方都市報著,南方日報出版社2014年12月版

    【序】務實、尊重規律,珠三角城鎮化的路徑選擇

      文/李鐵  國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任

      從八十年代起,我在中央農研室工作,因農村調查,來過許多次珠三角。我記得那時候不僅僅是珠三角,全國經濟發展最快的五個省份,廣東、浙江、江蘇、山東和福建,經濟總量的百分之七十都在縣以下,原因在于鄉鎮企業。當然珠三角的鄉鎮企業以外向型為主,所謂“三來一補”是區別于長三角和環渤海的廣東特色。因為有了鄉鎮企業,我們才開始見識到了小城鎮的發展,盡管那個時候城鎮化的提法仍然是理論探討的一個禁區。可以說,沒有鄉鎮企業的發展,就沒有鄉鎮財政的積累,也就沒有珠三角小城鎮蓬勃發展的勢頭,那所謂的珠三角城鎮化進程也就無從談起。

      城鎮化是農村人口進入城鎮的過程。在世界上普遍稱為城市化,因為國際上的城市沒有大小之分。而在中國,由于城市的設置要經過嚴格的行政管理和審批程序,數量極少。然而,真正與農村有著天然聯系的恰恰是鄉鎮,鄉鎮企業生于此。人口從農業就業伴隨著鄉鎮企業的發展轉向了非農就業,雖然在空間上向鄉鎮所在地的小城鎮聚集有一個過程,畢竟在三十年內,這個轉移過程基本上實現了,也就意味著珠三角的城鎮化進程已經達到了一個新的起點。非常欣慰的是,南方報業集團在進行城鎮化跟蹤報道時,抓住了珠三角城鎮化進程的主體,就是無數個鄉鎮企業和小城鎮生長、發育以及逐步成熟的進程。因為小城鎮承載著本地農村人口和外來人口聚集而成的就業大軍,他們已經是珠三角城鎮化人口最重要的組成部分。成就在這里,未來的問題也集中在這里。

      研究珠三角的城鎮化進程,離不開一些最主要的問題:是什么促進了鄉鎮企業的高速增長?為什么在珠三角的小城鎮如此發育?而且在眾多決策者心目中,存在的問題多多。其實在改革開放政策的推動下,能夠使得城鎮化在小城鎮這個載體上迅速發育,還是根源于特殊體制條件下的低成本過程。如果沒有集體經濟充分地利用廉價的土地優勢,通過租賃廠房與外資、港資合作,就沒有珠三角的今天。土地的廉價吸引了大量的投資者,同時也帶來了大量的外來勞動力,他們從珠三角外紛紛來到了這里,圖的是工資收入遠遠高于農業收入,即使勞動力成本也是廉價的,但是和過去農業收入的微薄比起來,已經是非常重要的轉變和提升。從這里看出工業發展的低成本優勢源自于土地的廉價。探討這種土地制度的優勢,可能有遠離于中央政府管制的原因,也有當地政府對于長期落后的廣東沿海地區迅速發展所給與的政策寬松條件,當然更離不開珠三角的農村集體經濟組織的管理者在改革開放浪潮下勇于突破傳統體制的膽識和魄力。如果我們回過頭看,現在珠三角農村的用地形式,在法律上可能還是存在著“違規”,已經安置了大量農民工的出租房,在用地性質上可能無法給與明確的認定,盡管當地農民已經充分地體驗到所謂宅基地的財產性收益為自己帶來的好處,充分地探索了當集體土地作為廠房租賃出去給農民帶來的各種股份制收益,而這些已經是農村集體經濟組織下農民的主要收益來源。我們在曾經的調查中,還為這種財產性收益的認定是否為勞動所得而擔憂,而到今天已經成為一種普遍性的規則。從這里看,土地低成本產生的優勢,帶來了勞動力的低成本,使得珠三角迅速地在一個痛并快樂著的過程中走向了沿海發達地區領先的行列,在這種特殊的制度條件下為城鎮化進程奠定了最好的基礎。

      當我們還在為珠三角的農民身份而糾結時,其實城鎮化任務的完成已經在以下幾個方面充分顯現出來。一是大部分農民已經遠離了農業產業;二是農業所占的比重已經到了個位數甚至更低;三是原來的土地大多已經轉向了非農用地;四是我們在法律上認定的農村集體土地實際上只是已經城鎮化的一部分社區擁有的土地;五是這里所謂的農民其實早就是仍然保留集體土地所有權的城鎮居民。從這個意義上看,城鎮化的認定,已經完全超出了傳統意義上的農民和居民之分,而是在現今制度條件下對歷史上身份的認定,如何承認既成事實而重新界定。

      本地農民的城鎮化已經基本完成,而外來人口基本上已經被統計為城鎮居民,并且為珠三角城鎮化水平的提高做出了統計上的貢獻。然而,這種低成本的發展過程,雖然已經完成了珠三角的城鎮化,但是仍然面臨著新的挑戰。

      低成本發展的時代隨著土地成本的大幅度提高已經成為了過去。當經濟高速的增長伴隨著收入增長的同時,過去的集體土地所有者對于征地的模式和占地的模式都有了新的理解。征地的低價已經不可持續,意味著農民對自己土地權利的珍視。而低價粗放的用地模式和廉價的出租廠房顯然已經成為了過去,提高土地利用效率已經成為這些土地所有者的共識。因此無論是政府還是集體土地所有者,都在面臨著轉型的考驗。但是如何轉型還是受到了傳統的用地模式和制度的約束。在這里,過于分散的企業分布和人口社區的分布,已經嚴重阻礙了土地價值的提高,畢竟高密度的城市發展道路才可能使土地從工業用地向服務業用地轉換,實現最大的價值提升空間。在征地和管理模式中,制度也限制著集體土地所有者自行對土地利用進行置換,因為國有的征地過程對集體用地實現價值轉換,仍然是主要的約束條件。對于農村集體土地自行的開發,還受到了規劃的約束,城里人特別是理想的規劃師們,極其不認可當地農村集體土地所有者的土地開發過程,認為是對視覺的破壞。所以在評價珠三角城鎮化進程時,要看到多重因素的制約使得用地制度改革遠遠落后于現實。

      看珠三角的城鎮化真的不能只看到廣州、深圳、佛山等大城市主城區,而真正帶來農村人口向城鎮集中,容納了更多的外來人口打工的地方,基本還是小城鎮和已經行政劃轉為城市社區的原鄉鎮。當我們從廣州伸展到珠三角各地的高速公路沿途向兩邊看去,似乎這里的城鎮化仍然存在著原始的狀態,所謂的“村村像城鎮,鎮鎮像農村”依然是這里大面積城鎮化的寫照。原來低價出讓的大量廠房鱗次櫛比的在高速公路兩旁林立,農民的出租房仍然顯現出一片所謂的“亂象”。如果與大城市的主城區相比,可能在管理者和決策者的印象中,這里仍然是農村。其實,這就是正在發育和成長的城市,也是高速城鎮化進程中最合理的過渡中的城市。其實無論是在日本、韓國還是臺灣地區,城市化進程中這種所謂的“亂象”都是必然經歷的過程,而且到現在仍然沒有發生改變,但是在這種“亂”之中,我們看到了產權的作用,看到了服務業發育的制度基礎,看到了居民對城市視覺和方便所作出的選擇。

      珠三角的城鎮化還有一個仍未化解的難題,大量的外來勞動力在城鎮化的地位如何確定,他們如何能夠在新型城鎮化規劃和政策中,享受到當地居民同等的公共服務水平。確實,珠三角面臨的壓力遠多大于內地大多省份,如此巨大的外來人口群體,如果真是要轉化為本地人口,會帶來非常深遠的經濟和社會的變化,也會招致當地居民對政策的抵觸。其實,政策的穩步有序推進應該和產業調整有機地結合起來。低成本的工業化依賴路徑在向服務業轉變過程中,人口結構的調整會自動發生。這里既有勞動力成本上升的倒逼機制,也有資本和技術密集型的“機器換人”的替代機制,更有傳統工業被淘汰出局的更新機制。但是無論如何,面對外來人口應采取更加開放和公平的政策,在珠三角推進城鎮化政策中還是需要有更大的包容。

      珠三角的城鎮化三十年,為全國城鎮化改革和發展提供了最好的探索和經驗借鑒。不在于城市建設得是否漂亮,不在于GDP增長速度有多高,而在于務實的精神和態度。從小城鎮看起,在尊重集體經濟組織和農民的土地權益中,或者是在城鎮化發展的形態中,順其自然,尊重經濟規律和城市發展規律,從低成本的發展路徑,向創新和結構調整轉型,應該是合理的選擇。

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