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    關于農地確權的幾點想法

    來源:城市中國網2015年01月21日 16:01 (編輯:劉鵬)

     

        (本文原載于國家發改委城市和小城鎮改革發展中心《城鄉研究動態》第254期)

        最近,我抽空對全縣的承包地確權工作進行了調研,現就更好地推進這項工作談幾點想法。

        一、確權不是簡單地登記發證

        此次確權的重點,是要讓土地產權清晰、穩定下來。

        1、不解決好邊界糾紛的登記發證,將埋下更多的糾紛隱患。清晰,就是要止紛定爭,把這塊土地上所負擔的債務糾紛通過這次確權給結清了,把權利的邊界劃分清楚,因為只有清楚的產權界定才是市場交易的前提。歷史的教訓仍然值得拿來講,金溪縣早年也發過一次證,當時為了應付上級檢查把證是發下了,但不少糾紛和矛盾并未解決。結果這次確權時,有個老鄉拿著當年政府發給他的產權證,死活不讓再動他的地,導致村里其他幾個人動手把他打了一頓,這位老鄉認為政府不講道理,天天跑到農業局來鬧。這就是當年發證時對于還調不調地、怎么協調利益沒有商量清楚,急急忙忙發證后帶來的麻煩。

        2、不解決好產權穩定的登記發證,有可能造成重復的浪費。穩定,就是要在這次確權過程中,讓土地和人的權利對應關系盡可能地固化下來,不能再因反復調地而使產權變動不定。如果不把產權穩定的方案先討論清楚,怎么應對利益調整的麻煩,那么這次政府花出去的測繪費、工作經費等都有可能浪費。舉一個例子,成都市1998年時就已對全市承包地頒了一次證,當時也花了不少錢,可后來因為人口的反復調整和地塊信息的變化,2008年再次確權時老鄉從抽屜里拿出當年的產權證一看,與他當時所耕種土地的面積、地塊位置、戶主信息完全對不上號,這樣的產權證拿出去是沒有法律效力和用途的。

        基于這樣的考慮,此次確權絕不能盲目求快,絕不能為了完成任務而簡簡單單地把幾個數字填上去就了事。必須在認真解決好各類歷史糾紛和制定出穩定產權方案的基礎上,通過群眾深入地公開討論以后再確權發證,只有這樣才能奠定長期發展的可靠基礎。對于全縣各個鄉鎮,也不必用政治壓力要求所有鄉鎮都一個樣子,重點選好幾個積極性高的點做精做透做出榜樣來反倒更有價值。對全國而言,土地確權也同樣急不得,必須做扎實,才不至于浪費,才不至于為將來的流轉埋下更多的麻煩和糾紛。

        二、認識清楚是開展工作的關鍵

        一個人做一件事,想不通自然做起來跟擠牙膏似的很慢很難受,只有想通了以后做起來才有積極性。想沒想通是認識問題,需要其他人和事情的啟發,這時候宣傳引導就顯得很重要了。

        1、理清認識非常重要。從我們對各個鄉鎮的實際走訪情況看,多數干部自己對“確權”的理解和認識就不到位,處于一種不理解和被動應付的狀態,有的干部還有很強的抵觸心理,這類人遇到問題首先只會抱怨,一聽老百姓說這件事難就會借機推脫不想做,不會主動地想辦法去解決,因為他們的內心深處并不想好好地把這件事做完;有的干部則把這項工作完全當成一項政治任務來抓,雖然做的很認真,但因為并沒有理解工作的重點,在老鄉面前也講不出個一二三來,真正開展工作起來還是比較被動。在大多數干部認識不到位的前提下,如果過快地施加政治壓力,很容易出現造假和粗制濫造。

        2、宣傳要講到點子上。要破解上述這些工作沒動力、工作抓不住重點的問題,必須找一個有豐富群眾工作經驗、懂得如何與老鄉溝通,同時又對確權這個政策吃得比較透的干部進行現場宣講。我印象很深地有幾次召集鄉鎮、村組干部坐下來聊,當問起他們要不要調地時,一開始回答都說還要調,因為人口變動帶來的利益平衡確實需要考慮。然而在事實上,他們也深知另一面,反復調田也有非常多的壞處:首先,經營權不穩定,不敢耕種長期的經濟作物和做長期農田水利投資,土地肥力是不斷下降的;其次,分來分去土地都細碎化了,不利于連片耕種,而連片耕地更適合開展土地平整、水利灌溉設施的建設;再者,因為地調來調去,村集體內部之間沒有一個固定的產權證明,只有一份變動的調地臺帳,這就使得耕地流轉的范圍很窄,不能在更大范圍內讓更有能力的人來種田。如果能從方便老鄉種地的角度指出這幾個不利之處,老鄉會認為你是懂情況的。若在此基礎上進一步指出,其實人口變動后大家打破腦袋希望爭取的無非就是那點利益,只要將這些收益轉化為更容易分配的租金、分紅、股權,人們的利益就能夠得到補償,這個問題自然就破解了。我們先后在兩個村開了個短會,發現只要講清楚道理后,在場的鄉鎮和村組干部均點頭同意,這顯示他們是發自內心地認可了以“調利不調地”的方式確權頒證的這一做法。

        3、有必要開幾次思想辯論會。我從這幾次鮮活的現場調研中得到了不少啟發。全縣確權工作的前期宣傳工作做的還是不夠到位,這也是為什么不少地方進展緩慢的主要原因,下一步要在縣里召集一批既能說會道、又對政策理解到位的同志,給各鄉鎮的同志好好地講幾次。這里尤其要注意,一定要避免講大而化之、不講真東西的培訓,所以講課者的挑選必須慎重;同時,講課的時候,允許講解者與臺下的聽眾辯論,把這個事情吵清楚,把長遠的利害關系講到位,要讓人發自內心地理解和認同確權。

        三、別讓“汲取基層創造經驗”淪為空談

        現在一說到改革,大家都喜歡用“汲取基層經驗”這樣的提法,但真正操作起來卻又很容易變成“一刀切”、“老子天下第一”,使重要改革用語淪為空話、套話。其實,真正踐行了這句話的人,總是能說出個一二三來的;好些講話空洞的人,要么是沒有沉下去認真調查研究,要么是信奉權力至上。

        從我多次與村組干部聊天以及仔細研究全縣40多個村小組確權方案所得到的啟發看,村里確實有很多好辦法值得我們在此次確權過程中加以借鑒。

        譬如,當需要進田的面積比退回來的田畝數多的時候,田就不夠用了,而大調整又麻煩,這時候該怎么辦呢?老鄉的應對辦法是辟出部分田塊作為集體“機動田”,以應付人口增減變動部分所帶來的利益變化,這樣大部分地塊不用調,只調一小部分機動田就行。如果“機動田”也不夠應付怎么辦?排隊!看誰先出生,誰就先分,此次沒分到的人怎么辦?等下一輪!先來后到。“機動田”實際上是確保大部分土地產權穩定的重要安排。

        再譬如,“調利不調地”的辦法其實也是鄉親們自己想出來的,此次確權以前很多村組事實上也就是這么干的,因為“調利”比“調地”容易。有的家里今年種了好幾畝橘子或經濟苗木,調田時輪到退田時,退田戶就和進田戶商量通過補田租和糧補替代補地。后來這辦法由政府提出加以推廣后,部分村組還有創新,比如用“實物租”替代“貨幣租”,即以每畝多少斤稻谷而不是多少錢來結算,這樣可以避免稻谷價格變動帶來的利益麻煩。

        還有,分田到戶以后,如果承包人不好好種田,導致耕地拋荒了怎么辦?老鄉們的辦法是,誰拋荒,誰就一直種那塊田,不再重新分配!以此來做為一種懲罰。還有的村組,在分田的時候,會把田分成一二三等級,調田的時候,只調中間檔次質量的田,太差或太好的田都不動,這樣在分田的時候就會減少很多麻煩。

        四、基于“調利不調地”開展確權的效果

        所謂“調利不調地”,就是在暫時做不到“長久不變”的現實情況下,先把承包經營權確到戶,然后把土地上產生的各種收益按集體經濟組織內部的人口變動而相應調整。從實際工作進展看,采用這樣的辦法確權,已經有些積極效果初步展現了出來。

        1、群眾更易理解,工作更好開展。在此次確權之前,村組干部也知道,調地本身是一件得罪人的苦差事,每次調地也要開好幾次會,請老鄉來開會還得付工錢,搞不好還經常得罪人,但礙于土地集體所有制的掣肘又不得不調。老鄉也明白,地調來調去,既不穩定也不連片,想賺更多的錢也難。其實說白了,不管是要地也好、要租金也好、要股權也好,大家都是為了爭取那點土地帶來的收益,把收益平衡好了,大家都覺得沒吃虧,這個扣自然就解開了。老鄉們理解以后,內心自然也容易認同,工作積極性就高了,化解潛在矛盾糾紛的更多辦法也會不斷地被創造出來,比如糧租平衡、股權平衡等等。黃通鄉一個村的8個小組理解了“調利不調地”的精神以后,決定把土地承包權長期穩定下來,然后以8個組合起來成立一個大合作社,統一流轉土地。

        2、種田收益更高,促進農民增收。有一種狹隘的想法認為,沒有確權之前,地調來調去的,承包地不也一樣可以流轉,何必多此一舉搞什么確權呢?不錯,確權以前,確實也可以流轉,但那些類型的流轉在時間、空間、金融、法律服務上明顯地受到了限制。首先,流轉期限一般都很短。為什么短,因為隨時可能調地;其次,流轉的范圍一般僅僅局限在村子內部流轉。土地的市場價值受市場規模的限制,而市場規模又極大地取決于產權流轉的范圍,范圍小,能把同樣的地種出更高價值的投資機會就少了;其三,因為以口頭協議為主,沒有擔保、沒有合法證明,種田大戶以土地獲取相應金融服務也非常麻煩,同時也不利于建立良好的征信機制;第四,口頭協議說變就變,沒人敢長期大本錢投資。我們可以拿陸坊鄉的土地流轉來舉例,那里的土地因為村組自行商量后產權較穩定、采取農業合作社的方式整片流轉土地,租金比零散和反復調田的地方多了很多。

        3、地塊信息的互聯互通為發展現代農業打下了基礎。這一點效果目前來看還屬于潛在的積極因素,但只要扎扎實實地做好了確權、做好對每一塊土地的面積、肥力、方位、產權人、耕作歷史信息的完整精確記錄,隨著這些信息在全國范圍內的互聯互通,傳統農業的發展將可以獲得與互聯網結合的大機會,比如與此相關的農業物聯網、農業生產物資/農產品電商、糧食安全品質等領域都將成為重大的投資發展機會,農業的形態也將被大城市里的互聯網經濟整體改造,到時候,越來越多的大城市人也會參與到農業過程中來,那才叫真正的現代農業。

        五、確權是基礎,流轉是核心

        確權這項工作必須再往前看一步,才不至于迷茫和不知所措,也才能找到新的工作切入點。

        1、確權只是基礎,讓老鄉從流轉中獲得更高的收益才是目的。確權的最終目的,不是為了發個本本給老鄉好看的,而是為了讓老鄉手中的承包地可以通過轉讓獲得更高的種地收入或者租金收入,是為了盤活農民手中僵化的資產,讓它可以變為更加值錢的資本。有了證,不論你走到哪里,你可以清清楚楚向身邊的人說,你是有一塊財產的,而且是有政府法律保障的;有了證,你可以在更大范圍內把你的地流轉出去,而且能照樣獲得收益;有了證,你還可以去銀行申請抵押融資,將地變成解急用的錢,做更多的投資。

        2、從流轉的實例中尋找確權激勵。據統計,全縣1439個村小組中,有30%的村小組在此次確權以前就堅持10年以上不調地,有10%的村小組甚至直接確定30年以上長期穩定。那么,在全縣70%的村小組都反復調地的大趨勢下,為什么這些村小組能夠自發地堅持比較穩定的承包關系,它們又有哪些平衡人口增減利益變動的經驗?我們在調研中也發現,有的村民為了種植生長周期更長的經濟作物,也會通過在調田時調換地塊實現小穩定,更有的村通過長期不調地實現了大穩定,以此來獲取更高的租金。合市鎮葡萄種植戶為了不讓調田影響葡萄種植,會想辦法從兄弟家借同等田來補足。石門鄉撫河沿岸自古就是柑橘老產區,為了獲取柑橘相對于水稻的更高收益,有10個生產小組自82年到現在承包地一直穩定。所以,調動農民積極主動完成確權的,肯定是流轉的收益或者對更高收益的預期。這對我們開展工作的指導意義在于,如果能夠盡快地搭建一個流轉平臺,促成幾筆實實在在的流轉,讓老鄉體會到,同一樣塊地,加上清楚、穩定、有保障的轉讓權,可以釋放出比傳統方式更大的土地潛在價值,將是比任何口頭上的宣傳動員更有效的激勵方式。

                                                                                      2015年1月12日

                                                                                             黃 躍

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