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    城鎮化背景下的臺灣地區社區治理

    來源:城市中國網2014年11月27日 14:22 (編輯:陳迪)

      2014年11月14-18日,國家發改委城市和小城鎮改革發展中心調研組到臺灣地區就城鎮化與社區治理問題進行了調研。調研組與有關方面召開了座談會,并先后走訪了臺北市文山區忠順社區、桃園縣觀音鄉保生社區、桃園縣觀音鄉樹林社區、宜蘭縣宜蘭市梅洲社區、宜蘭縣冬山鄉珍珠社區。現將有關情況報告如下:

      一、城鎮化背景和社區發育

      回顧歷史,臺灣地區的城鎮化可以分為兩個階段,第一階段20世紀50年代到80年代的高速發展時期,只用了30年的時間城鎮化率就從30%提高到70%;第二階段是20世紀80年代至今,城鎮化進入穩定發展階段,2013年城鎮化率達到85%。臺灣地區的社區治理也分為兩個階段,第一階段是20世紀60年代到90年代,這一時期,社區治理主要由政府部門來推進;第二階段是20世紀90年代至今,社區治理開始由政府推動轉向由居民自發推動。

      20世紀50、60年代,臺灣地區的社區治理是由政府以行政方式來推動。1968年,臺灣頒布了首部《社區發展工作綱要》,開始對社區治理進行統一管理,在省、市縣、鄉鎮各級先后推廣設立“社區發展委員會”、“社區福利中心”、“社區理事會”。到了90年代,臺灣地區進入經濟社會轉型時期,一方面經濟增速放緩,1951-1993年臺灣地區的GDP平均增速達到15%,而1993年以后GDP平均增速只有4.8%,另一方面城鎮化進入穩定階段,90年代城鎮化率在75%左右,城鄉間人口呈現穩定的態勢。兩方面的原因就使以前積累的很多社會問題凸顯出來,包括生態環境破壞、人際關系轉型、人口流出、地方傳統文化消失等。面對這些問題,傳統的自上而下的社區治理無法解決這些問題,“社區發展協會”這種由居民自發推動的社區治理模式開始發揮重要作用。例如,保生社區發展協會從1995年建立以來就一直致力于本社區環境保護工作;珍珠社區發展協會從1994年成立以后,對本地傳統稻草文化和竹園歷史的保護成為其工作的重要內容。

      當前,臺灣地區的城市社區和農村社區在社區治理上涉及以下幾個方面內容:

      從組織機構來看,每個社區都設立有相應的發展協會。在城市里,社區發展協會的活動范圍一般為里,在農村地區社區發展協會的活動范圍為村或里。不管城市還是農村,社區發展協會都建立有完善的組織機構,社區發展協會下設會員(會員代表)大會、理事會及監事會,由于工作需要還可以聘請顧問、總干事和設置各種內部組織(見圖1)。

      

    圖1  忠順社區發展協會組織結構圖
    圖1 忠順社區發展協會組織結構圖


      從資金來源來看,社區發展協會的運營管理資金主要來源于捐贈收入,包括社區志工(志愿者)的勞動、社區領導人的貢獻以及居民、企業等的捐助等;政府補助只占很少的部分,如忠順社區發展協會運營資金中政府補助只占10%。而社區發展資金的主要來源則是政府補助、基金等。其中,政府補助的項目涉及不同等級政府和不同部門,例如,樹林社區發展協會的農村社區生活環境改善得到水保局農村再生計劃的支持,社區環境美化得到了環保局社區環境改造計劃的支持等。

      從工作內容來看,社區發展協會的工作主要包括公共設施建設(社區環境、綠化、道路維護等)、社會福利(社區托兒所等)、文化建設(交通、社區公約、敬老、治安等)等。例如,每個社區都為照顧區內老人而設置老人組,針對老人開展送餐、電話問安、定期體檢等活動。同時,由于發展情況不同,每個社區發展協會的工作重點不同。例如,梅洲社區由于本地經常發生洪澇災害而組建了防災救災巡邏隊,并為居民統一購置了救災包;保生社區為了保護區內藻礁而設置了護礁隊。

      從參與人員來看,每個社區發展協會的工作人員并不多,一般在幾個到十幾個,而絕大部分工作都由志工來完成。志工的數量相當多。例如,樹林社區有志工50多位,忠順社區僅巡守志工就有130多位,珍珠社區的巡守隊也有志工100多位。

      二、社區治理的效果

      由于社區發展協會的積極運作,很好地提高了臺灣地區的社區治理水平。

      1、改善了社區環境。據忠順社區發展協會理事長曾寧旑介紹,以前,忠順社區的環境也存在著“臟、亂、差”的現象,道路、綠化等公共設施也不完善,而通過社區發展協會十多年的努力和廣大社區居民的積極參與,現在的忠順社區已經成為一個美麗、安居的社區,很多人被吸引到社區來定居,房價也得到不少提升。

      2、增進了社區居民間的感情。在現代社會里,城市居民之間由于封閉的環境而顯得更加冷漠,人與人之間的感情交流在減少;在農村由于人口減少,大量空巢老人和兒童渴望得到關照。而通過社區發展協會的積極工作,對社區中弱勢群體(高齡老人和兒童等)進行特別照顧,提高了居民對社區的感情和認同度;同時,大量志工的積極參與,也增加了社區居民之間的交流機會。在忠順社區和梅洲社區,我們都看到很多愛心媽媽,她們都利用休閑時間到發展協會進行義務勞動,不僅幫助了別人,也擴展了自己的交流空間。

      3、提高了資金的使用效率。臺灣地區各級政府每年都要設立相關的社區發展預算,每個社區發展協會要根據本社區的實際情況來編制相應方案和計劃到不同部門進行申報,并通過與其他社區進行競爭來獲得相應政府資金。通過這種方式,避免了“撒胡椒面”式的資金撥付,政府資金的使用更有針對性、更有效率。

      4、促進了農村地區經濟發展。臺灣一些農村地區的社區發展協會根據本地實際情況(如文化傳統、產業資源等)引導居民發展特色產業,推動了本社區的經濟發展和就業提升。如,珍珠社區利用本地稻草文化推動稻草面具、稻草雕塑等的發展;還建立了水稻博物館,吸引了很多游客前來旅游,間接帶動本地民宿業的發展,創造就業崗位超過50個。

      此外,社區發展協會還在環保、傳統文化維護、治安等很多其他方面發揮了積極作用。例如,保生社區為了保護本社區內的藻礁資源,十多年來一直積極推動政府和社會各界對藻礁的重視,終于在2014年7月7日由政府建立了“觀新藻礁生態系野生動物保護區”。

      三、社區治理的特點

      1、民間組織的主導。從調研的5個社區來看,每個社區都是通過民間組織——社區發展協會來進行管理和開展相關工作。民間組織由于是公益性組織,不以盈利為目的,同時也沒有受到政治體制的約束,更能直接反應社區的實際需求。

      2、社會精英人士的帶動。在所調研的5個社區發展協會里,理事長和總干事都發揮著至關重要的作用。其中,忠順社區和珍珠社區發展協會的建立和成長完全得益于兩個理事長曾寧旑和李后進的努力。可以說,沒有理事長和總干事就沒有社區發展協會的成長。

      3、居民意識的提升。隨著收入水平和教育水平的提升,居民對社區治理的要求不斷提高,居民參與社區治理的積極性也在不斷提升。在忠順社區調研時發現,盡管是周末,很多志工都還是很主動的來到社區活動室進行工作,很多居民也都將社區活動室當作自己的家一樣來娛樂、學習、就餐。

      4、政府的有效支持。一方面,臺灣地區早在1968年就出臺了《社區發展工作綱要》,先后進行三次修訂,通過法規、文件對社區治理進行規范。另一方面,臺灣地區各級政府每年都要制定相應的社區發展預算,對社區發展進行項目和資金上的支持。

      四、對我國大陸地區的借鑒

      當前,我國大陸地區經濟發展速度正逐步趨緩,同時,到2030年我國城鎮化率也將達到70%。可以預見,未來10-20年,我國也將進入到一個轉型期,過去發展中積累的社會問題可能會集中爆發,當前一些社會問題已經在逐步顯現。這一情況與臺灣地區20世紀80、90年代非常相似,臺灣地區的社區治理經驗對我國有很好的借鑒意義。但是,大陸和臺灣地區在城鄉社區管理體制上有較大的區別,大陸的城鎮社區以街道居委會為主,大致相當于鄉級政府的功能,而農村社區與現有的行政村體制接近,農村社區村民自治選舉已經在上個世紀九十年代就開始實施。因此,對臺灣地區社區治理經驗的借鑒需要切實結合我國的實際國情。

      城鎮社區組織面臨著功能的再造,但是基礎單元如何在街道居委會下一個層面具體設置,還需要進行深入探索。居委會目前管理的人口過多,重點是如何細化到三五千人的社區管理,目前已經有的房地產開發小區業委會的形式可能是一個過渡的探索。

      農村社區的發育當然是以農村村委會作為基礎,但是從基層管理的角度,社區如何從集體經濟組織的功能向社區治理轉型,要在土地管理制度、戶籍管理制度和集體財產管理制度等方面進行深入的探索,否則必將會發生組織上的重疊,也不利于新的社區管理機制的形成。

      要看到,臺灣地區社區組織的發育是在城鎮化格局相對穩定之后產生的,也就是說上個世紀六十年代到八十年代城鎮化高速增長過程中,有一個社區組織發育的遲緩期。利益格局的穩定、居民對于社區塑造的心理支持以及城鎮化文明的熏陶需要一個穩定的成長期。因此,社區管理和自治的發育,不是一蹴而就,而是隨著社會的需求逐步形成,隨之而來的才是政府的引導。

      在臺灣地區幾個社區的調查,最大的感受就是社區自治管理最重要的是社會功能,而不是經濟功能。社區治理資金一部分來源于社區義工和成員的就業能力的挖掘,最重要的部分是來自社區成員的捐助,少量的是來自政府的支持。在借鑒臺灣地區經驗時,一定不能忽視社區管理功能的區別。只有這樣,才能促進社區自治組織的良性發展,同時防止權力的滲透,防止社區腐敗行為的發生。

      社區自治也孕育著一批社區精英的產生,而社區精英的產生一定要滿足以下幾個方面的條件:一是有強烈的社會責任感;二是有一定家庭收入來源保障;三是有相對充足的業余時間;四是有良好的教育水平。在臺灣地區調查時,所有的社區發展協會理事長,無論年齡大小,不分性別,基本上具備了以上幾條,否則在選舉中一定會敗下陣來。因此在城鎮化發育過程中,人才的孕育也是需要時間和社會上的認可,兩者缺一不可。

      法制社會是社區自治組織發育的最基本的前提。沒有可靠的法律制度保障,就無法想象一個社區自治組織能夠完善社區管理,協調社區和政府之間的關系,處理社區成員之間的關系。反觀大陸地區具有社區管理雛形的社區業委會,往往潰敗于沒有法律意識和制度保障的社會大環境。

      借鑒并不是簡單的照抄照搬,關鍵在于承認我們發展中的社區組織缺失和發育不良的現狀,同時需要各類配套的改革來支撐。如果戶籍管理體制不改,社區一部分成員處于流動性,社區組織的形成肯定是一紙空談。如果土地管理制度不改,社區管理更多的看重經濟功能,社區自治就無法抗拒各類對權力的追逐和來自各方權力的侵蝕。如果地方行政管理體制不改,作為社會最基礎的社區單元的建立,可能會遭遇到上級政府的種種擠壓。最后是法制社會的建立,才是社區自治逐步完善的制度性保障。當然這是需要全方位的改革來支持的一個過程,也需要時間,需要一個穩步的制度成長的空間。

      國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心調研組

      成員:李鐵、許景權、李德芬、徐勤賢、魏劭琨

      執筆:李鐵、魏劭琨

      

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