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    東京都市圈發展對我國特大城市發展的啟示

    來源:城市中國網2014年07月11日 20:11 【作者:李鐵 文輝 】 (編輯:dlzhong)

      2014年6月23-27日,國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心課題組在中心主任李鐵的帶領下,前往日本考察學習城鎮化經驗。課題組在國土交通省都市局就有關日本都市圈發展經驗與教訓問題共同召開了座談會,并實地考察了東京都市圈港北新城、柏葉新城和東京車站再開發項目,現將有關情況結合我國特大城市發展的內容作簡要介紹。

      一、日本城鎮化發展階段:起步期、加速期、成熟期

      日本的城鎮化始于明治維新時期,之后大體經歷了三個階段。

      第一階段為起步階段(1920-1950年),城市人口占比由1920年的18%上升到1950年的37%。期間經歷了二戰,1940年日本的城鎮化率已經達到37%。

      第二階段為加速階段(1950-1977年),1950-1977年日本城鎮化率從37%上升到76%,年均增長1.5個百分點,伴隨著工業化的快速推進,臨海地區工業用地的開發,大城市周圍新開發區工業的集聚,極大地加速了日本城鎮化進程,年輕人大批流入大城市,地區間差距不斷拉大。

      第三階段為成熟階段(1977年至今),日本進入后工業化時代,隨著工業增長速度減緩,城鎮化進程日趨成熟,人口仍集中在東京、大阪、名古屋等大城市,城鎮化的空間格局基本穩定。

      二、東京都市圈基本情況

      關于東京都市圈,因行政區劃統計口徑的不同,劃分有所不同。我們采用“一都三縣”的劃分方法,包括東京都、崎玉縣、千葉縣、神奈川縣,大致是以東京市區為中心,半徑30-50公里的范圍。2010年,都市圈總面積1.36萬平方公里,占全國面積的3.5%;人口約3561萬人,占全國人口的27.8%;GDP占日本全國的三分之一。城市化水平達到90%以上。

      東京都市圈內人口超過100萬以上的城市有4個,人口在50-100萬的城市5個,人口在20-50萬的城市20個,人口在20萬以下的城市93個。

      從人口空間分布看,東京都市圈大致可分為核心區、近郊區和遠郊區。核心區面積為621平方公里,人口為895萬人,人口密度14412人/平方公里;近郊區面積為1566平方公里,人口為420萬人;遠郊區為11372平方公里,人口為2246萬人。

    圖1 東京都市圈人口密度及變化情況
    圖1 東京都市圈人口密度及變化情況

      與北京相比,北京轄區面積1.68萬平方公里,人口2115萬人。北京五環以內核心圈,面積667平方公里,人口約1000萬人,北京六環內面積2247平方公里,不到30公里的半徑內,人口約1477萬人。以50公里為半徑,面積約8000平方公里,人口約2500萬人。

      三、東京都市圈人口變化

      1、中心城區人口變化情況:先集中、后分散、再回流

      城鎮化高速增長期人口首先向大城市中心城區集聚。在20世紀50-70年代城鎮化高速增長期,工業化帶來了大量的就業機會,二戰后的“嬰兒潮”現象和農村剩余勞動力加速向中心城市轉移,使得東京每年人口凈流入量達25萬人左右。由于經濟發展水平落后,城市公共服務供給能力嚴重不足,低收入和貧困人口的大量涌入,導致城市貧困問題十分突出,環境和公共衛生條件惡化,住房短缺等城市病大量出現。

      七十年代以后,向東京流入的人口逐漸呈現郊區化的態勢。因中心城區地價上漲、土地利用限制、房價高漲、用工成本上升、生活成本高等因素,部分市區居民和企業逐步從市中心向周圍城郊遷移,但更多的是新增人口和企業進入到東京市郊區,郊區新城不斷出現。八十年代到二十一世紀初,中心城區人口減少,加上日本大企業進一步加速轉向海外生產,出現了東京市中心城區的所謂“空洞化”現象。

      近些年,中心城區實施了城市再生計劃,城區人口開始攀升。所謂中心城區城市再生計劃,就是通過房地產的開發,提高土地容積率,增加寫字樓和服務業就業空間,導致中心城區可以提供更多的就業崗位。我們參觀的日本森大廈公司在城區虎之門的一個改造項目,明顯地提高了所開發地塊的土地利用率,樓房從原來的中高層變成超高層建筑,寫字樓、高檔地產和酒店以及大型商場的綜合開發利用,提供了比原來多數以倍計的就業機會。在東京站,因城市再生計劃,原來的交通樞紐變成了大規模的地下綜合商業中心。這樣的城市更新再生項目在東京還有很多。而地下交通設施的改善以及交通擁堵情況的大量緩解,也是城市中心人口再增長的重要原因。

    圖2 東京都和東京都市圈人口變化情況
    圖2 東京都和東京都市圈人口變化情況

      2、人口向東京都市圈集中的趨勢沒有改變

      在日本國土交通省就東京都市圈問題進行座談期間,日方介紹,為控制都市圈人口過快增長,日方制定了六次國土整治規劃,并對在都市圈內新辦學校和工廠的規模進行了嚴格的限制。即使如此,他們也承認,因為市場的主導因素,政府的限制性政策和規劃,并沒有發揮實際的作用。東京除了中心城區人口下降之外,都市圈人口增加的趨勢基本沒有發生變化。到2010年,按“一都三縣”統計的東京都市圈人口仍由七十年代中期的2704萬增加到了3561萬,凈增了800多萬。值得注意的是,到七十年代以后,雖然日本城鎮化基本進入了飽和期,人口流動速度大幅度減緩,但此時東京都市圈人口仍然還在持續增加。

    圖3 對新增工業和大學的限制條件
    圖3 對新增工業和大學的限制條件

      東京都市圈人口在增長過程中,主要沿中心城區向邊緣擴張。根據日本國土交通省提供的東京都市圈人口分布圖看,東京都市圈人口的擴張從中心城區向外展開。核心區半徑在20多公里以內。有關資料表明,日本在20世紀50-70年代高速城鎮化時期,在距離中心城區30公里附近的區域內,開發建設的面積超過1000公頃的新城達13座之多。新城建設主要沿著城際和輕軌向邊緣線狀展開。理論上用來疏散中心城市功能的相對獨立的新城,在某種意義上已變成容納外來人口向東京大都市圈聚集的區域,反而加劇了都市圈擴展的進程。

    圖4 東京都市圈內新城建設與分布情況
    圖4 東京都市圈內新城建設與分布情況

      人口向都市圈郊區集中,軌道交通是最優選擇。在座談會和新城考察期間,給我們留下深刻的印象是,新城的建設沿城際軌道交通展開,而不是高速公路和高鐵。都市圈郊區化的合理邊界在離中心城區30-50公里區域,原因在于一方面對都市圈要素集聚效應的依賴,另一方面是在不放棄都市可觀的就業機會的同時,進一步降低生活成本。外溢的通道是沿著城際鐵路和輕軌向外擴張,與東京都市圈的交通配置密切相關,通過最有效、最大容量的城際軌道交通,可負載更多的中低收入人口,而不是高速鐵路和高速公路,因為這兩項需要個人承擔更高的成本。

      四、東京都市圈新城建設經驗

      在城鎮化高速期間,為緩解中心城區人口壓力和疏解城區功能,建設新城是各國城鎮化的共同經驗。東京都市圈發展過程中也進行了大量的新城建設,歸納起來有以下特點。

      1、新城建設一般在距離中心城區核心地帶30公里左右的區域。東京都市圈有代表性的新城,如東急多摩田園都市、多摩新城、港北新城、千葉新城等,都位于離中心城區核心地帶30公里左右的距離。新城建設初衷是為了解決中心城區人口的居住,又要考慮他們在中心城區的就業,通勤時間不能太長。

    圖5 港北新城位置示意圖
    圖5 港北新城位置示意圖

      2、新城建設與城際軌道交通建設融為一體。日本的城鎮化與城際軌道交通建設是同步的。城際軌道交通是聯接中心城區和新城的主要公共交通方式。從港北新城和柏葉市到東京市內,乘城軌30公里左右的距離,大概一個小時的時間,十分方便。由于交通的便利,所有陪同我們的人員,從來不開車來與我們會合,分手的時候搭乘城軌十分便利。

    圖6 都市圈新城與軌道交通一體化建設
    圖6 都市圈新城與軌道交通一體化建設

      3、新城規劃和建設周期一般時間較長。例如我們考察的港北新城距東京25公里,1965年開始規劃。規劃面積1317公頃,人口22萬人,由UR都市再生機構負責開發。1974年新城開發項目獲得審批,80年代開始建設,90年代末才開始有了規模,2010年實際人口達到14.7萬人,從建設到初具規模用了將近二、三十年時間,目前還在不斷建設中。


    圖7 港北新城建設開發過程
    圖7 港北新城建設開發過程

      4、新城建設規模一般不大,但配套設施齊全。據統計,東京都市圈內超過3平方公里的新城40個。其中最大的新城是多摩田園都市,規劃面積31.6平方公里,人口42萬人。最小的新城也就2-3平方公里。日本新城的配套設施完備。以港北新城為例,公共用地占比31%,公共服務設施及教育設施等用地占比9%,商品房用地與集體住宅用地等占比20%。僅港北新城就有小學15所,初高中8所,大學3所,大規模商業設施7處。交通十分便利,2條地鐵,11條市區公路,12條過境公路。

      五、主要啟示

      1、在高速城鎮化時期,人口和要素向大城市和特大城市集聚是市場規律在發生作用。日本、韓國與中國國情基本相似,人口多,城市化高速發展,資源特別是土地資源稀缺。另一方面工業化路徑使得產業多集中在大城市以發揮城市的規模效益。當城市形成巨大的規模效益時,會持續產生虹吸效應,這不僅僅是日韓的規律,也是國際城市化遵循市場原則的普遍規律。

      2、中心城區和轄區還有很大的發展空間。從東京的人口分布看,約1.4萬平方公里吸納了近3600萬人口,資源的整合度和利用效率都很高。關鍵在于如何利用好中心城區和轄區之間的互補關系。我國的特大城市,在中心城區資源利用效率上,應該說目前已經基本飽和,但是在轄區的發展上,如何更好地利用廣闊的空間,發揮聚合作用,還需要借鑒日本的經驗。

      3、要注重發揮特大城市周邊中小城市的作用。在日本,新城的規模都不大,有的依托于老的街鎮,有的在城軌沿線再開發。但是無數個中小城市沿著城軌發展起來,確實對中心城區的人口高度膨脹起到了重要的疏導作用。在我國的特大城市周邊,也有無數個中小城市和小城鎮,如何發揮他們的作用,應該是研究我國都市圈問題的一個重要課題。

      4、要關注半徑30公里的都市圈。在日本考察期間,我們特別注意到,都市圈周邊的新城大多在半徑30公里范圍之內。原因在于這是充分發揮了城市聚集功能之后的合理交通半徑的選擇,是市場選擇的結果。一方面交通通勤時間不能過長,另一方面交通費用不能過高。更重要的是,半徑30公里意味著都市圈的面積在2700平方公里左右,按照最低人口密度每平方公里1萬人,也可容納2700萬人。何況中心城區人口密度已經達到2萬人以上,都市圈的人口密度將會大幅度下降,自然會形成沿城市輕軌放射性展開的衛星城的空間分布。

      5、要放長都市圈的新城發展周期。日本東京都市圈的新城建設,周期在二十年左右,逐步開發,基礎設施逐步配套。我國的新城建設往往是大手筆,一個領導定了,基礎設施按照高起點投入,規模往往在五六十平方公里。大多超過實際開發預期,造成嚴重的資源浪費。羅馬不是一天建成的,這類經驗,還是要多向國際看齊。

      6、交通規劃和城市規劃的一體化。新城建設沿著交通線路擴展,也就是說先有交通,后有新城規劃。在城市規劃中,交通是其中的一個重要內容,但相互之間不可分割。東京站的更新,使得交通的功能和服務業的功能高度重合,帶動了地價的升值并增加了就業機會。新城微循環系統的開放,大都市復合交通功能的整合,在日本應該是普遍的規律。即使在政府管理層面上,國土交通省也是從國土開發的角度上,研究交通資源的一體化配置。作為處于城鎮化高速增長期的中國,無論是在規劃編制和規劃體系制度上,還是在政府管理體制上,是不是也需要認真研究東亞國家的模式,有所借鑒呢?

      國家發改委城市和小城鎮改革發展中心赴日城鎮化調研組

      組長:李鐵 成員:范毅、文輝、黃躍、李白鷺

      執筆:李鐵、文輝

      

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