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    以毛地置換促舊城改造

    來源:城市中國網2014年03月10日 15:34 【作者:黃躍 張惠強 邱愛軍 】 (編輯:劉鵬)

       

        (本文原載于國家發改委城市和小城鎮改革發展中心《城鄉研究動態》第245期)

        多年來,由于老城相對于郊區往往拿地慢、拿地成本高,地方政府不愿啃舊城改造這塊硬骨頭,所以不斷擴大城市邊界,通過低價征收、高價出讓的方式大搞新城新區建設,這種做法不僅導致用地粗放 ,造成了大量空城、鬼城,還抬高了農民的進城門檻。有鑒于此,中央城鎮化工作會議提出,未來要控制城市發展邊界,大幅提高城鎮人口密度和土地利用效率。

        輝縣市位于河南省西北部,是新鄉市下轄的縣級市,西與山西省晉城市接壤,南距新鄉市區20公里、鄭州市區80公里。全市總面積2007平方公里,2012年末戶籍總人口84萬人,常住人口74萬人。2012年地方公共財政預算收入16億元,綜合財政實力在河南全省100多個縣市中排名第八。2008年以來,輝縣市為著力改善老城區面貌,探索毛地置換,由政府讓利給原住民和企業的方式引導社會資本參與舊城改造,極大地降低了老城區的土地開發成本,促進了土地的集約節約利用。

        一、基本做法

        2000年以來,輝縣經濟發展迅速,但全市的城市面貌卻與其經濟發展水平極不相稱,有人說輝縣縣城是“農村包圍城市、平房包圍樓房、居戶包圍機關”,城中村每批劃一次宅基地,縣城就擴大一次,“城中村、村中城 ”不斷擴散,臟、亂、差現象嚴重。城區內道路、公共設施、綠化等空間明顯欠缺,最主要交通干道東西連起來不到一公里,路兩旁邊都是村民用路邊的宅基地搞起來的門面,路邊小巷子又窄又深,消防安全隱患很大。城區內一般都是二三層的簡易房,高層建筑很少,最高的也不過六層。2008年,輝縣市決定著力改善老城區。

        1、限定城市邊界,優化空間結構。輝縣市于2008年重新修訂了城市總體規劃,明確市區城市建設用地總量由當年的19.6平方公里增長為2015年的25.5平方公里,7年時間內新增總量不得超過6平方公里,而且要花大力氣調整內部結構,將25.5平方公里內的工業用地比例由22%削減為8%,居住用地比例由46%調低至38%;將城市公共設施、道路、綠地面積的比例由2008年的29%大幅增加至50%。

        2、毛地置換,降低舊城改造開發成本。輝縣按照1畝地500元的標準將土地公開出讓給開發商;然后由開發商支付拆遷補償費用,并提供安置住房;最后,開發商按市價出售多余的新增房產獲取利潤。通過政府讓利,開發商的綜合拿地成本為每畝150萬元(含拆遷補償和安置費用),但若按傳統模式,政府還需加收相當部分土地出讓金,拿地成本勢必上升,要盈利就得搞高端物業,逼著抬高房價。

        3、創新拆遷補償方案,有效遏制違建。輝縣市創造性地提出了“房地都補償,房屋補償價隨樓層遞減”的拆遷安置補償方案。以城關鎮為例,無上蓋建筑物的宅基地按1:0.5比例置換、一層建筑物按1∶1比例置換、二層建筑物按1∶0.5比例置換、三層及以上僅按成本價支付貨幣補償的方式,這樣的補償安排使得搶建得不到好處,違規搶建行為大大減少。

        4、原地安置,保障原住民分享土地增值收益。輝縣市政府的政策規定,開發商在推進改造過程中,必需原地安置原住民。同時,允許調高整個項目片區的容積率,并將所有集體建設用地征轉為國有建設用地。我們調研走訪了多個新建小區,所有原住居民均在原區域分配2-3套不等的大產權房,原來一個小房20-30萬,現在可以賣到70多萬,原本多數“城中村”的建房通過這次改造也變成了合法財產,增加了原住民的財產。村集體經濟組織也分配得到了相當數量的商業門面,門面收入可用于支付村民的物業費和年底分紅。

        二、取得成效

        從2008年開始到2013年底,輝縣城區也即25.5平方公里范圍內所轄的30個村莊/社區已啟動改造19個,累計在開發改造、基礎設施、公共服務設施等方面投入資金超過150億元,城區建成高層建筑200多棟,總面積900多萬平方米。主要效果如下:

        1、守住了城市邊界,提高了城鎮人口密度。首先是城區建設全都限定在老城區,沒有另辟新城,保證了2015年的25.5平方公里城市規劃邊界不被突破;其次是常住人口明顯增加。據輝縣市政府于2013年7月的統計,25.5平方公里內的常住人口已由2008年的17萬人增加至2013年的29.9萬人,累計增加了近13萬人,主城區人口密度由每平方公里8673人增加到1.17萬人。

        2、提高了城市土地利用效率。首先是同樣的土地面積上可以容納更多人,因為現在的樓房比以前高很多,以前普遍是1-2層的房子,現在最低的是5層,最高的可達20多層,戶均占地面積由改造前的200平方米降到目前的100平方米;其次是同樣的土地上,因為做了較好的規劃,道路面積、公共設施面積、綠化面積大幅增加,城市功能明顯更加完善。以2008年第一個改造項目,位于主城區東南角的盛和怡居社區為例,住著回遷入住的城關鎮269戶東新莊村民,同時吸納新居民193戶。村民老房子的戶均面積在0.25畝左右,社區建成后,容積率達1.48,土地節約率40%以上;節約出來的土地,一方面用于擴寬城市道路、建設公共設施,另一方面在社區周邊建設商住樓,所得收益返還原住民和村集體。

        3、極大地促進了民間資本參與城市建設。2008年輝縣市的城市建設投資14.8億元,2009年為20億元,2010年以來連續三年投資都在30億元左右,這其中絕大部分是來自鄭州、江西、山西、河北等地的小地產商通過參與舊城改造完成的 。由此可見,只要政府愿意讓一點利,自身的城市建設負擔也會因此大大減少,民營資本的活力會被極大地釋放。

        4、遏制了房價過快上漲,降低了農民進城門檻。由于輝縣大規模鼓勵舊城改造,增加了商品房的供應,無形之中把房價拉低,由此使得當地商品房均價上漲幅度一直較低。2008年,輝縣的商品房均價為每平米1800元,2013年為每平方米2500元,每年僅上漲100多元。作為比較,新鄉市下轄的衛輝等縣市2013年的房價都在3000左右了。進城買房的成本一低,農民就愿意進城了,城鎮化就加速了。據統計,2008年-2013年間,輝縣市城區的近13萬新增人口中,有三分之二是來自下轄鄉鎮的農村居民。

        三、政策建議

        1、毛地置換與征收土地出讓金的模式相比,更有利于促進城市發展,建議在全國總結推廣輝縣經驗。在舊城改造過程中,如果采用傳統的招拍掛賣地和征收土地出讓金的城市發展模式,一是抬高了城市發展門檻。在輝縣主城區中心位置,綜合拆遷成本為150萬元,如果每畝地政府再加收150萬元的土地出讓金,那么開發商的拿地成本就將變成每畝地300萬元,投資門檻就會大大提高,很多社會資本將無法參與到城市建設中來;二是抬高了城市房價。因為前期成本上升,開發商要能盈利,必然就得開發高端物業并把炒高房價,由此可能引發房地產投機行為。在輝縣中心城區,150萬元的拿地成本與300萬元的拿地成本相比,住宅銷售均價得從每平米2500元上升為至少3000元,一層商業門面的銷售價格得從每平米9000元上升到1.3萬元,且全部賣完才能盈利;三是提高了農民通過購房進入城鎮的成本。房價被炒高,農民進城就更困難,城鎮化和人口聚集勢必放緩;四是不利于服務業發展。投資門檻和房價過高,人口就聚不起來,服務業發展的消費基礎就無法形成。高標準、高檔次的城市建設,也使得中低端服務業發展成本過高,無法形成多層次的服務業體系吸納就業。而輝縣市以毛地置換促舊城改造的探索,回避了傳統土地出讓模式下的種種弊端,不僅符合中央城鎮化工作會議精神中關于大力提高城鎮土地利用效率和城鎮建成區人口密度的要求,也代表了未來城市低成本發展的方向,具有很強的示范價值。建議以召開現場研討會的形式,在全國推廣輝縣經驗。

        2、將輝縣市納入全國城鎮低效用地再開發試點,給予政策支持。允許原國有土地使用權人在符合規劃的前提下,補繳相應稅費后自行或與社會資本合作進行開發改造,并采取協議出讓的方式轉讓使用權。引導農村集體經濟組織開展低效用地再開發。鼓勵市場主體參與城鎮低效用地再開發。

        3、進一步完善改革的建議。一是要建立防范機制,避免毛地置換過程中可能產生的土地尋租和腐敗;二是處理好城市發展資金平衡及債務問題。據統計,2008-2012年的五年時間里,輝縣的債務從2008年的4億元增加為2012年底的20億元,雖然總體可控,但還是要進一步控制;三是加大城市公共服務資源供給,緩解因大量人口迅速聚集帶來的教育、醫療等公共服務資源的緊張局面。

        國家發改委城市和小城鎮改革發展中心調研組

        黃躍 張惠強 邱愛軍

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